《北京反腐宣言》提议最早来自于中国领导层

在中国的推动下,刚刚结束的亚太经合组织(APEC)第26届部长级会议通过了《北京反腐败宣言》,成立APEC反腐执法合作网络,旨在推动亚太各国加大追逃追赃等合作,携手打击跨国(境)腐败行为。

作为一个国际组织,APEC主要在地区经济上发挥作用,但对于影响地区经济发展的政治事件及其他因素也会涉及。《北京反腐败宣言》的通过成为了本次会议的最大亮点之一,也翻开了中国海外反腐的新篇章。

当然,APEC成员国之间的反腐网络并非一份宣言就能构筑,尚需通过进一步的双边、多边磋商,达成一些具体且有普遍约束力的协议,让区域内反腐合作有章可循,提供持续化、长久化的制度保障。

“APEC成员之间发表反腐宣言,至少表明各成员在这一问题上的一致态度,这是编织地区反腐网络的第一步”

法治周末记者 高原

中国政府反腐的“海外禁区”,或将随着本次亚太经合组织(APEC)第26届部长级会议的召开,获得一一突破。

11月8日,中国外交部长王毅在新闻发布会上宣布,在中方的推动下,今年APEC加大反腐败合作力度,通过了《北京反腐败宣言》(以下简称《宣言》),成立APEC反腐执法合作网络,在亚太加大追逃追赃等合作,携手打击跨国(境)腐败行为。

11月9日,中纪委官网全文公布了《宣言》,并赞其“搭建了最大的反腐败国际追逃追赃平台”。

“《宣言》让很多贪官没有了逃避的天堂,这就是有效打击腐败。建立国际反腐合作机制的意义很重大,这也是本次APEC会议最重要的成果之一。”国家行政学院教授汪玉凯对法治周末记者说。

重要的非传统议题

作为一个国际组织,APEC主要在经济上发挥作用,但也有例外,例如“9 11”事件后,反恐就曾被写入APEC领导人宣言。

“相对于一些传统议题来说,近年来APEC涉及的一些非传统安全议题也与老百姓紧紧相连,如反恐、气候变化、粮食安全、能源安全、传染病、防灾减灾、反腐败等。”中国人民大学国际关系学院教授王义桅对法治周末记者说。

很显然,与经济议题相比,此次部长级会议在反腐方面取得的共识同样引发关注。

接受法治周末记者采访的专家均表示,腐败是一种全球性“病毒”,但长期以来,由于各国腐败程度不均,法律和司法制度迥异,各国的反腐难以有效应对贪官外逃,跨境追逃追赃成为很多国家共同面临的难题。

一项大数据调查显示,对此次APEC会议各国网民最关心的问题就是反腐败问题,而其中最关注的三个国家,第一个就是中国,第三个是美国。

“所以说腐败问题不仅是发展中国家的问题,发达经济体也面临着这个问题。”汪玉凯说。

“但是相比较来说,发展中国家的腐败问题更加突出,因为面临着政治经济转型和经济制度不健全等背景。”汪玉凯介绍。

不可否认的是,腐败已经成为阻碍经济发展的顽疾。

11月6日,APEC秘书处执行主任艾伦 博拉尔德(Alan Bollard)在《宣言》吹风会上指出:“现代经济的高效产出对于反腐提出了要求,这是APEC各成员国的共识。”

事实上,APEC从十几年前已经对反腐问题有所涉及。从2005年成立APEC反腐败工作组至今,APEC反腐败国际合作走过了近十年的历程。

今年,中国担任APEC轮值主席国,在中国的主导下,更有了实质性进展。8月13日至15日,APEC反腐败系列会议在北京召开,通过了亚太经合组织反腐败执法合作网络(ACT-NET)职权范围等文件。

美国国务院发言人普萨基(Psaki)说:“反腐执法合作网络最初由美国和亚太经合组织提出,并得到了当时的东道国印尼、中国和其他亚太经合组织经济体的支持。”

有了前期奠定的一系列基础,此次APEC会议对于区域性反腐网络的构建以及宣言的发布水到渠成。

艾伦 博拉尔德此前曾向媒体透露说,《北京反腐宣言》的提议最早来自于中国领导层,同时美国方面也参与到了提议中。

11月5日至6日举行的2014年APEC最后一次高官会,批准了APEC经济体成员在反腐败领域的合作。11月7日至8日举行的2014年APEC部长级会议,通过了《宣言》。

《宣言》在当日部长会议上的通过成为最大亮点,也翻开了中国海外反腐的新篇章。

点亮反腐盲点

《宣言》主体部分共8条,加强反腐败国际追逃追赃合作是其核心内容。而如何追逃追赃,一直是反腐败的热门话题。

腐败分子携巨款出逃,不仅导致大量资产外流,更严重损害了法纪权威和国家形象。

根据联合国禁毒署与世界银行的保守估计,全球发展中国家每年有200亿至400亿美元被非法转移,但在过去15年里全球被追回的资产仅为50亿美元。

由此可见,国际追逃追赃的完成需要解决大量的体制机制性问题。

目前追逃的主要做法有引渡、非法移民遣返、异地追诉、劝返等;追赃的主要做法是通过双边刑事司法协助条约或引渡条约、利用赃款赃物所在国犯罪所得追缴法或其他国内法、境外民事诉讼等。

此前我国与38个国家签署了引渡条约,与51个国家签订了刑事司法协助类条约,与93个国家签署了检务合作协议或谅解备忘录,与189个国家建立了警务合作关系,初步构建了追逃追赃的国际合作网络。

近来中国与澳大利亚的反腐合作也取得了突破性的进展。据媒体报道,澳大利亚当局近期将查封中方通缉的7名经济逃犯的资产,其中包括云南原省委书记高严、厦门原副市长蓝甫等。据悉,这些人大部分伪装成富商,并已获准定居悉尼。澳方警察还称,潜在嫌疑人还包括一些已经加入澳大利亚国籍的人。

“中国和澳大利亚之间联合追讨中国海外贪官资产的行动,已经成为APEC反腐败执法合作网络成果的典型案例。”联合国毒品和犯罪问题办公室东南亚与太平洋地区反腐专员谢尔温 马杰莱西(Shervin Majlessi)此前说。

尽管如此,境外追逃仍存在诸多制度“盲区”。

国际追逃主要依赖引渡。依据国际法,一个国家对另一个国家没有必须引渡的义务,除非签订了引渡条约。

反腐理论研究专家、中央党校教授林喆向法治周末记者介绍,如果没有引渡条约,两国虽然均是《联合国反腐败公约》成员,可以援引相关条款开展合作,但会面临很多限制。比如死刑不引渡原则等。

法治周末记者了解到,中国目前缔结双边引渡条约的38个国家大部分是发展中国家。相对全球两百多个国家和地区的总体数量,腐败分子在“避风港”的选择上仍有很大空间。

汪玉凯对法治周末记者表示,贪官一旦逃到没有签署引渡条约的发达国家后,追逃就变得很困难。所以建立APEC这样一个反腐败执法合作网络,就增加了一个反腐合作的平台,对中国加大追逃贪官的力度意义更大。

“发展中国家的贪官都跑到发达经济体,比如加拿大、美国和澳大利亚等国家,一度被中国外逃贪官当作‘避罪天堂’,而这些国家恰恰在亚太这个圈子中,如果通过反腐败宣言,能够建起共同合作机制,包括反腐败网络,这对贪官就是一个很大的震慑。他们就不敢轻易选择去这些国家了。”汪玉凯说。

“中国提倡的在APEC框架下加强国际反腐合作的议题以共同宣言的方式发出,彰显了各经济体成员国一致打击腐败和国际犯罪的态度和决心,也是国际社会对中国反腐工作的支持。”林喆说。

“《宣言》让很多贪官没有了逃避的天堂,这就是有效打击腐败。建立合作机制的意义很重大。”汪玉凯说。

中国的、亚太的

党的十八大以来,中国政府在反腐上所动的“真格”前所未有,据不完全统计,截至2014年10月底,已有51名副省部级以上官员被查处。

而除了在国内展开多轮巡视工作以外,中国纪检部门对于境外追赃追逃“第二战场”的开辟,也更好地诠释了“反腐无禁区”的理念。

早在今年1月,十八届中央纪委第三次全会就明确要求,加大国外追逃力度,决不让腐败分子逍遥法外。3月,中纪委整合成立国际合作局,通过加大国际合作,切断贪官外逃之路的思路更为明确。

此外,中国开战的声势浩大的“裸官”治理、“猎狐行动”等,无一不在重新构建着辐射海外的反腐新格局。

以“猎狐行动”为例。今年7月起,公安部部署了代号为“猎狐2014”的行动,行动开展100天已从40余个国家和地区缉捕劝返在逃经济犯罪嫌疑人180余名。

但一个尴尬却无法回避的问题是,我国仍有大量外逃贪官在境外逍遥。

一项发自于央行的课题报告称,从上世纪90年代中期以来,我国各级干部、国企高管及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达1万多人,携带款项达8000亿元人民币。

2001年1月,最高人民检察院和公安部就曾联合召开电视电话会议,部署追捕在逃贪污贿赂等职务犯罪嫌疑人,新华社当日发布消息称,“据不完全统计,目前有4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃。其中,有的已潜逃出境,造成国有资产大量流失,使一些国有公司、企业难以为继,社会危害十分严重”。

最高人民检察院检察长曹建明在2013年10月曾披露,2008年至2013年5年间,共抓获外逃贪污贿赂犯罪嫌疑人6694名。

这是官方首次给出被抓获的外逃贪官的数据。

中央纪委此前通报,仅2013年中秋和“十一”两个假期,出境的公职人员中有1100人没有按时返回,其中714人确定为外逃。

今年2月,中国社科院发布的法治蓝皮书作出预警性判断,认为2014年腐败公职人员外逃现象可能还将加剧。

中国加强海外反腐合作,已经是时不我待。

“这也是中国搭建APEC反腐国际合作平台的初衷。”APEC秘书处执行主任艾伦 博拉尔德表示,《北京反腐宣言》将会就共同打击贪腐的一些原则作出声明,同时将建立一个APEC各经济体司法部门共享信息机制,各经济体司法部门可以在APEC地区跨境传递腐败案件信息,如果必要,可以跨境对贪腐案件进行追踪。

“因此由发达经济体和发展中经济体合作,比如美国、澳大利亚、新西兰等,共同发表反腐败宣言,就会给世界很多信号,也就是说,不管是发展中国家还是发达国家,都把反腐败放在很重要的位置。”汪玉凯说。

不过,上述工作在进行过程中仍面临不少障碍。就国际追逃追赃来说,由于司法制度有所区别等因素,追逃追赃方面的国际合作渠道并不通畅。同时,跨国公司商业贿赂犯罪情况复杂,调查取证难度大,单靠某一经济体司法机关的力量难以实现。

在此背景下,APEC已成为一个重要突破口。王义桅指出,美国、加拿大和澳大利亚是中国贪官外逃的重要藏匿地,中国利用APEC平台展开反腐国际合作和海外追逃顺理成章。

“在APEC平台上,由中国主导推动反腐国际合作,相比一些宏观领域的谈判更为务实,也更易推进。”王义桅分析称。

受访专家表示,APEC成员国之间的反腐网络并非一份宣言就能构筑。构建APEC反腐网络既有有利条件也存在挑战,有利条件是反腐区域内各成员的共同利益;挑战则是,反腐涉及不同社会制度与司法制度间的协商,仍可能限制合作效率的提升。

“APEC成员国之间发表反腐宣言,至少表明各成员在这一问题上的一致态度,这是编织地区反腐网络的第一步。”国家行政学院教授竹立家说,构建APEC反腐网络,需要通过进一步的双边、多边磋商,达成一些具体且有普遍约束力的协议,让区域内反腐合作有章可循,提供持续化、长久化的制度保障。


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